主旨： 關於苗栗縣政府函詢非都市土地變更編定案，其興辦事業計畫經法院判決認定無效後，後續變更編定處分之法律效力及處理方式疑義。
說明：
一、 關於《環境影響評估法》第14條「開發許可」之認定及「變更編定處分」之關係
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「開發許可」之廣義解釋：
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《環境影響評估法》第14條所稱之「開發行為之許可」，依學說及實務見解，並非僅限於名稱上稱為「許可」之行政處分，而係指任何實質上准許開發行為進行之行政處分，其核心在於「未經同意，不得為之」之管制意旨 [1]。
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本案最高行政法院111年度上字第684號判決理由，認定興辦事業計畫因未實施環境影響評估而應屬無效，係援引《環境影響評估法》第14條第1項規定。此判決意旨已明確將興辦事業計畫之核定，視為《環境影響評估法》所規範之「開發行為之許可」。
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興辦事業計畫與變更編定處分之階段性關係：
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「興辦事業計畫核定」與「變更編定處分」雖分屬不同行政機關所為之行政處分，但兩者間具有前置與後續之階段性關係。變更編定處分係以興辦事業計畫核定為其合法性基礎，若無合法有效之興辦事業計畫，則土地變更編定將失去其目的與依據。
二、 關於《非都市土地使用管制規則》第37條之適用及「無效」與「失所附麗」原則之釐清
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《非都市土地使用管制規則》第37條之適用範圍：
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《非都市土地使用管制規則》第37條明文規範興辦事業計畫「廢止」或「依法失其效力」後，已編定或變更編定之使用地之後續處理方式。然而，該條文並未直接提及興辦事業計畫「無效」之情形 [2]。
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行政處分之「無效」與「廢止」或「失效」在法律性質上有所不同。「無效」係指行政處分自始、當然、確定不生效力，其瑕疵重大且明顯；而「廢止」或「失效」則係指行政處分曾合法有效存在後，因事後事由而喪失效力。
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鑑於本案法院判決係認定興辦事業計畫「應屬無效」，表示該計畫自始不生效力，與第37條所預設之「曾合法有效存在」之前提不同，故直接適用或類推適用第37條規定，恐有疑義。
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「失所附麗」原則之法律效果非當然「逕行回復」：
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函（稿）說明三直接認定「興辦事業計畫無效，即使變更編定處分失所附麗，自應將其使用地類別回復為原編定之使用地類別」，此論述過於跳躍，恐有未盡周延之處。
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「失所附麗」原則雖指後續行政處分因前提處分喪失效力而失去依據，但其法律效果並非必然導致後續處分當然「無效」或「自動回復原狀」。
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若變更編定處分係因興辦事業計畫無效而「失所附麗」，則該變更編定處分本身亦可能因基礎事實自始不存在而自始無效，或至少構成違法而得撤銷。若為自始無效，依《行政程序法》第110條第4項規定，其法律效果確實是「自始不生效力」，理論上應回復原狀。但實務上，仍需行政機關有明確之行政行為（例如：確認無效處分或撤銷處分）來確認其無效並辦理後續登記，而非自動回復。
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若變更編定處分僅屬違法而得撤銷，則在未經撤銷前，其效力仍繼續存在。此時，行政機關需依《行政程序法》第117條等規定，考量撤銷之要件及限制（如信賴保護原則），並作成撤銷處分，而非逕行回復。
三、 建議修正方向
考量本案之法律複雜性及對行政處分安定性之影響，建議業務單位修正函（稿）內容，以更嚴謹之法律論述回復苗栗縣政府：
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明確區分「無效」與「廢止/失效」：應釐清興辦事業計畫之「無效」與《非都市土地使用管制規則》第37條所稱「廢止」或「依法失其效力」之差異，並說明第37條規定原則上不直接適用於「無效」之情形。
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補足「失所附麗」之法律效果論述：應說明興辦事業計畫無效導致變更編定處分「失所附麗」後，該變更編定處分之法律效力狀態（係自始無效或違法得撤銷），以及行政機關應採取之具體行政程序（例如：確認無效處分、撤銷處分、或依職權辦理更正登記等），而非直接推論「逕行回復原編定」。
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強調行政機關之權責與程序：無論變更編定處分係屬無效或得撤銷，行政機關仍需依據《行政程序法》及相關法規，本於權責採取適當之行政行為，以確保法律關係之明確與安定。建議函（稿）可引導苗栗縣政府依據法院判決意旨，並參酌《行政程序法》第110條、第111條（行政處分無效）、第117條（行政處分撤銷）等規定，判斷變更編定處分之法律效力，並據以辦理後續土地登記及使用管制事宜。
結論：
本案涉及行政處分之無效、多階段行政處分之效力連結及《非都市土地使用管制規則》之解釋適用等複雜法律問題。為避免函（稿）論述過於簡略，導致地方政府執行上產生疑義，建議依前所述，強化法律論述之嚴謹性與完整性，以符法制要求。
參考文獻
[1] 環境影響評估與開發許可之關聯
- 【高點法律專班】: http://lawyer.get.com.tw/File/PDF/%E6%B3%95%E8%A7%80%E4%BA%BA/412516_%E7%92%B0%E5%A2%83%E5%BD%B1%E9%9F%BF%E8%A9%95%E4%BC%B0%E8%88%87%E9%97%9C%E8%81%AF.pdf
[2] 非都市土地使用管制規則-全國法規資料庫: https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0060013