行政院函告無效是「行政處分」，地方政府可以提告撤銷。最高行政法院113年度上字第28號判決之解析
各位朋友大家好，我是便當教授。今天要介紹最高行政法院113年度上字第28號判決。這件判決討論的是萊豬嗎？很多媒體都聚焦在萊克多巴胺、營養午餐，但我認為，真正值得所有法制人員注意的，其實只有一句話：行政院函告自治條例無效，這不是普通公文，而是一個行政處分。
這個見解，對地方自治法、行政法以及行政救濟，都有非常重要的影響。
先來看看案件背景。
台中市修正《台中市學校午餐自治條例》，其中有兩項規定。第一項規定是：各類肉品不得檢出乙型受體素，也就是零檢出。第二項規定是：學校午餐不得使用肉品原料來源非國產的各式肉類加工品。行政院認為，這兩項規定都牴觸中央法令，因此依地方制度法第30條函告無效。台中市不服，就提起行政救濟。
本案最大的法律問題，不是萊豬。而是：行政院這份「函」，到底是不是行政處分？如果不是行政處分，就不能提撤銷訴訟。如果是行政處分，就可以依行政訴訟法提起撤銷訴訟。
最高行政法院的答案非常明確。它認為：行政院依地方制度法第30條第4項函告自治條例無效，是針對特定自治條例所作成的單方決定，而且會直接發生法律效果。因為一旦函告無效，自治條例立即失去效力。所以，它符合行政處分的三大特徵：第一，有特定對象。第二，針對具體事件。第三，直接發生法律效果。因此，函告無效，就是行政處分。
第二個重點。誰可以提起訴訟？原本是台中市政府起訴。但是最高行政法院認為，真正受到侵害的，不是台中市政府。而是具有公法人地位的台中市，也就是地方自治團體本身。因為地方自治權，包括自治立法權與自治行政權，權利主體都是地方自治團體，而不是市政府這個行政機關。因此，本件原告原本寫成台中市政府，其實當事人不適格。
不過法院也考量，行政院函文就是寄給台中市政府，一般人確實很容易誤認應由市政府提告。因此，最高行政法院行使闡明權，允許把原告補正成「台中市」。這也提醒所有法制人員，將來涉及地方自治爭議時，一定要先確認真正的權利主體。
第三個重點，就是法院對兩項規定作出不同結論。第一項「零檢出乙型受體素」，法院維持行政院見解，理由很簡單。食品安全衛生管理法已經授權中央訂定安全容許量，衛福部也依法訂定萊克多巴胺容許標準，地方不能自行改成零檢出，否則每個縣市標準不同，將直接影響全國食品流通。因此，這部分確實牴觸中央法令，行政院函告無效，沒有問題。但是第二項，禁止學校午餐使用肉品原料來源非國產的加工品一節，法院卻推翻行政院。原因是，這條規定並沒有重新訂定萊克多巴胺安全標準，它只是規範學校午餐採購政策。而學校午餐，本來就是地方自治的重要事項。學校衛生法甚至還規定，應優先採用在地優良農產品。所以地方政府要求學校午餐不用非國產肉品加工品，並沒有牴觸中央法令。因此，行政院函告這部分無效，法院認為違法，應予撤銷。
所以，本案最後形成一個很有趣的結果。行政院贏一半，台中市也贏一半。「零檢出」部分，行政院勝。「不得使用非國產肉品加工品」部分，台中市勝。
最後，跟大家分享本案最大的法制啟示。
第一，函告自治條例無效，是行政處分。地方自治團體得對之爭訟。
第二，提起撤銷訴訟的原告，原則上應是地方自治團體，而不是地方政府機關。
第三，地方自治雖然受到憲法保障，但仍不得牴觸中央法律。如果中央法律已經統一規範，例如食品安全標準，地方就不能自行另訂更嚴格標準。不過，如果屬於地方自治範圍，而且沒有違反中央法令，中央也不能任意函告無效。這正是地方自治與中央監督之間，最重要的界線。
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